摘要：
1万亿元增发国债，不能直接用于地方化债或发工资等经常性支出 中央政府借钱一般通过发行国债，来弥补财政赤字（支大于收的部分）。每年3月全国两会期间会确定当年新增发债额度，比如... 1万亿元增发国债，不能直接用于地方化债或发工资等经常性支出
中央政府借钱一般通过发行国债，来弥补财政赤字（支大于收的部分）。每年3月全国两会期间会确定当年新增发债额度，比如今年两会上确定了中央财政赤字3.16万亿元，这就需要发行国债来弥补。
但今年有点特殊。因为国务院提出要在上述计划之外，增发1万亿元国债，这已被全国人大常委会批准，财政部已经准备尽快发债。这种计划外增发国债情况历史上有过几次，最近一次是2020年发行的1万亿元抗疫特别国债，都是1万亿元，这次的国务院增发国债有何特别之处？为啥发、谁来买、怎么花、有何影响？第一财经带您读懂。
1万亿地方不能用来发工资、化债
今年以来经济曲折式复苏，经济下行叠加楼市土地市场低迷，地方财政收支矛盾依然较大，一些市县债务负担较重。为了缓解地方政府债务风险，一些地方最近地方还密集借了1万亿元用于偿还存量债务。
在这一节点，国务院突然增发1万亿元国债，并把钱全部给地方用，且中央来还钱不用地方还一分钱，一时引起部分人士猜测，这笔钱会不会给地方拿去化债或者用于发工资等经常性支出？
答案显然不是如此。
财政部财政部副部长朱忠明在10月25日国务院政策例行吹风会上表示，这次增发的1万亿元国债，是用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。比如今年受暴雨洪涝灾害冲击较大的京津冀、东北、河南等地灾后恢复重建、高标准农田建设等，另外还有防洪工程、自然灾害应急能力提升工程等。
国家发展改革委副秘书长张世昕表示，为促进资金使用精准有效，本次增发国债资金全部按项目管理。发改委已经抓紧筛选准备了一批重点项目，并与财政部等研究增发国债项目实施工作机制，确保国债资金一旦到位后，能够快速精准直达具体项目，尽早形成实物工作量。对挤占挪用国债项目资金等问题，将按照有关规定严肃追责。
尽管这笔1万亿元资金跟直接化债或发工资没关系，但依然有正面影响。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，用于化解政府债务这个起码不是直接的目标，但是该笔资金转移支付给地方使用后，一定程度上可以降低地方政府的收支压力，可以腾出更多精力和资源去化债。
对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，此次1万亿元增发国债资金直达地方，可以缓解受灾害影响等地方的财政收支矛盾，也有助于缓解地方到期债务压力。这将增强地方财政可持续性，增强经济恢复动力和信心。
东方金诚高级分析师冯琳告诉第一财经，从地方债务风险化解的角度看，这次增发的1万亿国债并非用于地方化债。但一方面会改善地方政府整体收支平衡，客观上会缓解地方政府各方面支出压力，另一方面，发行国债意味着中央加杠杆，不会增加地方政府债务负担，也有利于降低财政整体的融资成本，因此无疑也是有利于化债的。
“对于市场关心的这笔1万亿元是否会起到帮地方政府化债的作用，可能要看最终哪些地区获得了转移支付，分配方案是否倾向于地方债务压力大的地区。”财达证券副总经理胡恒松对第一财经说。
公开发债，主要由银行来买，没有财政赤字货币化
往年几次计划外增发国债或发行特别国债，有公开发行和定向发行两种方式。
朱忠明在上述会上明确，考虑到本次增发的国债是纳入到中央财政赤字管理，所以将采取公开发行方式，和已经确定的年度国债发行进行统筹安排。
冯琳表示，此次增发的国债本质上是普通国债，所以采用了市场化方式发行，即全部面向记账式国债承销团成员公开招标发行。
根据2021-2023年记账式国债承销团成员名单，目前共有55家金融机构，主要以工、农、中、建等银行为主，也有中信证券等一些券商机构。因此，这次增发的1万亿元国债像往常一样，主要由银行、券商来购买。
胡恒松表示，根据历次特别国债的发行情况来看，一般情况下，中央在发行特别国债时，未指定特定的投资者，那个人投资者就有可能包含在内。如果个人可购买特别国债，主要可以通过银行和证券市场购买。
这也意味着，一些人士猜想的这次1万亿元国债直接由中国人民银行购买是不对的，没有所谓的财政赤字货币化。
事实上中国和世界大多数国家都明确立法，不允许中央银行通过一级市场购买政府债券，为财政赤字直接融资，在制度层面作出了明确的限制。此前有学者呼吁财政赤字货币化，但也遭到不少人反对。今年财政部原部长楼继伟公开表示，中国还不需要采取与发达国家类似的财政赤字货币化政策。
朱忠明介绍，今年四季度增加发行2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。当前已进入四季度10月下旬，根据相关工作进展和项目储备等情况，增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元，能够以强有力的资金保障工作落实。
罗志恒表示，1万亿元国债将在今年四季度全部发行完毕，只是使用上今年5000亿元、明年5000亿元，一方面夯实今年四季度的经济向好态势，另一方面为明年经济增速达到5%奠定好的基础。
“现在临近年底，所以1万亿元资金分成今明两年使用，为了避免地方突击上项目、突击花钱。国债的资金使用比较严格，分成两期有利于资金合理使用。”毛捷说。
赤字率再次破3%创新高，风险可控
过度举债影响财政可持续性，因此中国注重合理举债，长期以来名义财政赤字率（赤字占国内生产总值的比重）未突破3%的心理防线。
不过2020年受疫情冲击，为了稳经济，积极财政政策加码，国家加大举债扩大政府投资，这使得当年名义财政赤字率首次突破3%，达到3.7%的高位。2021年也超过3%（3.2%），不过2022年降至2.8%，重回3%以内。今年考虑到稳增长压力加大，但同时又兼顾财政可持续性和预留财政空间，财政赤字率小幅提高至3%。
随着此次增发1万亿元国债，使得全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计财政赤字率将由3%提高到3.8%左右。财政赤字率甚至超过了疫情暴发的2020年，也再次明显超过3%，因此也引发一些对财政可持续性的担忧。
对此，朱忠明表示，虽然今年的赤字率有小幅提高，但我国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。国债资金投入使用以后，也会积极带动国内的需求，进一步巩固我国经济回升向好的态势。
毛捷表示，中国非常注重财政赤字率不突破3%，比如疫情几年就逐步把赤字率降至3%以内。而这次增发1万亿元国债纳入财政赤字，使得赤字率创新高，这体现了积极财政政策非常积极的一面，也说明当前发展压力比较大，财政政策更加注重实际效果，而非赤字率3%表面含义。
罗志恒认为，此次增发的1万亿元国债从用途看属于特别国债，有特定的目的。但从记账看计入财政赤字并纳入一般公共预算，更多体现出实事求是地对待真实赤字率，以及赤字率3%也不是铁律。当前社会和政策部门要避免过多纠结于赤字率要不要突破3%，不必认为突破3%就是不讲财政纪律，财政纪律不是3%这个指标决定的，而是通过法治、财政管理的监督实现的。
冯琳表示，和2020年发行的1万亿抗疫特别国债相比，最大的差别在于这次的1万亿增发国债列入赤字，会提高赤字率，而抗疫特别国债属于特别国债，纳入政府性基金预算管理，不会增加财政赤字。这次1万亿元增发国债仍然属于普通国债，“作为特别国债管理”主要体现在资金使用上，即专项用于灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，有特定的资金用途。
财政部数据显示，中国去年政府法定债务的负债率约为50%左右，在全世界、在经济界都是比较低的。
当然也存在一些地方债务风险较高，还本付息压力较大的问题。今年10月，20多个省份密集发行1万亿元特殊再融资债券，来偿还存量债务，缓释地方政府债务风险。国家也在引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险。目前地方政府债务风险总体可控。
拉动经济增长，完成5%目标无悬念
在当前经济增长压力较大的当下，国务院增发1万亿元国债，不少观点认为此举主要是为了拉动经济。
上述吹风会上，面对国债是不是作为当前提振经济的重大举措的提问，朱忠明表示，这次增发1万亿元国债的主要目的，是落实中央政治局常委会会议的部署，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，是补短板、强弱项、惠民生的重要安排。当然，国债资金投入使用后，客观上也会有利于带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好的态势。
冯琳表示，这次增发1万亿国债的主要目的并不直接用于基建投资等稳增长领域。不过，从资金腾挪的角度来看，增发国债后，可以增加地方政府可支配的财政资金，使地方政府能够在今年底、明年初拿出更多财政资源稳增长，其中包括保持基建投资增速处于较高水平，所以客观上也有利于提振经济增长，巩固我国经济回升向好态势。预计四季度实际GDP增速有望进一步升至5.5%，全年经济增长将达到5.3%左右，完成全年“5.0%左右”的增长目标已没有悬念。
广发证券固收首席分析师刘郁撰文分析，增发1万亿国债将拉动四季度现价GDP约1.5%，带动全年社融同比增速约0.3%。增发的1万亿元国债，如转移支付给地方的5000亿元形成投资，对全年固定资产投资的同比拉动约为0.9%。仅考虑直接效应，5000亿元财政支出对今年四季度现价GDP的同比拉动约为1.5%。同时考虑到1万亿元增发国债在11-12月发行完毕，将直接计入社融，对全年社融存量同比拉动效应约为0.3%。
